Am 16. März 2016 wurde bekannt, dass Sergej Mironenko seinen Posten als Direktor des Staatlichen Archives der Russischen Föderation (kurz: GARF) nach 24-jähriger Amtszeit aufgibt. Einige Wochen später unterzeichnete Präsident Wladimir Putin den auf den 4. April datierten Erlass (ukaz) “Über die Föderale Archivagentur” (Rosarchiv), kraft dessen die Archivagentur von nun an direkt dem Präsidenten untergeordnet und somit weisungsgebunden ist. Als Begründung führte Putin beim Treffen mit dem Rosarchiv-Leiter Andrej Artisov an, dass die mehr als 500 Millionen Archiveinheiten, welche die Agentur verwaltet, einen “besonderen Wert” für den russischen Staat darstellen.

Beide Nachrichten erweckten Befürchtungen, dass die russischen beziehungsweise sowjetischen Archivmaterialien sowie die gegenwärtige russische Geschichtspolitik noch stärker staatlichen Beschränkungen und Kontrolle unterworfen werden könnten. Dieser  Beitrag wagt eine Einschätzung, wie sich die Eingliederung des Rosarchivs in die Präsidialhierarchie sowie die gesamtpolitische Tendenz in Richtung mehr Geheimhaltung auf die Archivalien auswirkt.

Die Entlassung Mironenkos und der Konflikt mit Kulturminister Medinskij

Sergej Mironenko war 1992 vom damaligen Präsidenten Boris Jelzin zum GARF-Leiter ernannt worden. Mironenko erhielt dabei einen breiten Auftrag zur Freigabe von seinerzeit geheimen Dokumenten. Er folgte dabei dem Motto “Weniger Kommentar, mehr Dokumente. Dokumente sollen für sich selbst sprechen.” Nach eigenen Angaben erlebte Mironenko damals zwar eine “Archivrevolution”, diese stieß aber alsbald auf den verbissenen Widerstand von Außen- und Verteidigungsministerium sowie der KGB-Nachfolgeorganisationen.

Wie Philipp Bürger nahelegt, wurde seit Anfang der 2000er ein Patriotismus Konstante russischer Erinnerungspolitik, der im Wesentlichen auf einem historischen Narrativ des  Militärruhms basierte. Dennoch blieb Mironenko seinem Motto über die Jahre treu und veröffentlichte im Sommer 2015 “aufgrund von zahlreichen Bürgeranfragen” den Bericht des sowjetischen Militärstaatsanwalts Afanas’ev “Über die 28 Panfilovtsy” aus dem Jahr 1948. Dieser kommt zu dem Schluss:

Somit wurde durch die Untersuchungsmaterialien nachgewiesen, dass die Heldentat der 28 Panfilov-Gardisten, über die in der Presse berichtet wurde, eine Erfindung des Korrespondenten KOROTEEV, des Redakteurs des “Roten Sterns” ORTENBERG sowie insbesondere des Literatursekretärs der Zeitung KRIVICKIJ ist.

Schon 1948 hatte es Denkmäler für die Soldaten gegeben, die sich nach der von der Militärzeitung “Roter Stern” (Krasnaja Zvezda) erfundenen Legende in der Schlacht um Moskau 1941 nur mit Handgranaten und Molotow-Cocktails 18 deutschen Panzern entgegenstellten. Die Veröffentlichung der Dokumente löste insbesondere bei Kulturminister Wladimir Medinskij eine allergische Reaktion aus:

Diejenigen, die mit ihren dreckigen fettigen Fingern in der Geschichte von 1941 herumwühlen, sollte man mit der Zeitmaschine in die Gräben von damals mit einer Handgranate gegen faschistische Panzer schicken. Meine Überzeugung: Man soll mit dem widerlichen Beschmutzen dieses Themas aufhören.

Insofern ist es wenig verwunderlich, dass der Rücktritt Mironenkos im März 2016 auf den Konflikt mit Medinskij zurückgeführt wurde, der sein Ministeramt als Auftrag zur patriotischen Erziehung interpretiert, allerdings auch selbst mehrfach des Plagiats überführt worden war. Da Rosarchiv und somit auch GARF bis zum erwähnten Präsidentenerlass dem Kulturministerium unterstellt waren, erscheint diese Version plausibel.

Allerdings bleiben einige Fragen offen: Mironenko scheidet nicht völlig aus dem Dienst aus, sondern bleibt Forschungsdirektor des GARF; zur Interimsdirektorin wurde seine langjährige Stellvertreterin Larisa Rogovaja ernannt. In einem Interview erklärte Mironenko zudem, dass er mit seinen 65 Jahren schon eine ganze Weile davon geträumt habe, die Verwaltungsarbeit hinter sich zu lassen, um sich endlich seinem Buchprojekt “Alexander I. Dekabristen” widmen zu können. Medinskij selbst scheint sich derzeit auf dem absteigenden Ast zu befinden. Gerüchte um seinen Rücktritt halten sich hartnäckig, insbesondere nachdem im März ein Verfahren wegen Hinterziehung öffentlicher Gelder gegen einen der stellvertretenden Kulturminister eingeleitet wurde.

Im Folgenden soll kurz eingeordnet werden, was die administrative Verlagerung der Archivbehörde, die bis dato dem Kulturministerium untergeordnet war und nun direkt dem Präsidenten untersteht, bedeuten mag.

Rosarchiv in der Präsidentenvertikale

Die Umverteilung von Kompetenzen und Funktionen innerhalb der russischen Exekutive ist keineswegs eine Seltenheit. Sie wird häufig, aber nicht nur, nach Präsidentschaftswahlen durchgeführt und bedeutet immer auch eine Umverteilung im Kräfteverhältnis innerhalb der russischen Elite.

Die russische Exekutive ist in eine duale Hierarchie untergliedert. Zwar ist laut Verfassung der Vorsitzende der Regierung (auch Premierminister genannt) Chef der Exekutive. Der Präsident ernennt und entlässt jedoch den Premierminister sowie die Kabinettsmitglieder und verfügt als Staatsoberhaupt mit Richtlinienkompetenz in der Innen- und Außenpolitik sowie als Oberbefehlshaber der Streitkräfte über beträchtliche exekutive Kompetenzen. Ministerien können entweder der Regierung oder dem Präsidenten untergeordnet sein. Föderale Dienste (služby) und Agenturen (agentstva) wiederum sind Ministerien oder als eigenständige Staatsorgane entweder direkt der Regierung oder direkt dem Präsidenten unterstellt.

Die Anzahl der dem russischen  Präsidenten untergeordneten Behörden hat sich seit Anfang der 1990er Jahre verdoppelt und liegt seit 2004 einigermaßen stabil bei etwa 20. Der seit Mitte der 2000er anhaltende Anstieg der exekutiven Organe in der Regierungshierarchie mag zum einen in der Ausdifferenzierung staatlicher Tätigkeit in Russland liegen. Zum anderen sind die Funktionen und Zuständigkeiten oft nicht klar voneinander abgegrenzt und teilweise sogar gedoppelt. Diese institutionelle Redundanz ist mit ein Grund für ineffizientes Regieren in Russland, schafft aber auch bürokratische “checks and balances”, die hinsichtlich Parlament, Justiz und föderaler Gliedstaaten so gut wie nicht mehr gegeben sind.

Neben der Anzahl ist vor allem die Funktion der Staatsorgane von Bedeutung, die dem Präsidenten unterstellt sind. Gemäß dem aktuell gültigen ukaz “Über die Struktur föderaler Exekutivorgane” vom 21.05.2012 sind fünf Ministerien – die Innen-, Außen-, Verteidigungs-, Justiz- und Zivilschutzministerien – direkt dem Präsidenten untergeordnet. Diesen Ministerien unterstehen sieben Dienste und Agenturen. Acht weitere exekutive Staatsorgane sind direkt dem Präsidenten zugeordnet. Bemerkenswert ist, dass diese insgesamt 20 Behörden ausschließlich mit Funktionen der inneren und äußeren Sicherheit sowie des Rechtsschutzes betraut sind.

Zu den acht direkt dem Präsidenten unterstellten Behörden gehören (Stand ukaz 21.05.2012): der Staatliche Kurierdienst (Zustellung von besonders wichtiger oder geheimer Dienstpost im In- und Ausland, GFS); der Dienst für Außenaufklärung (Auslandsgeheimdienst SVR); der Föderale Sicherheitsdienst (Inlandsgeheimdienst FSB); der Föderale Dienst zur Drogenkontrolle (Drogenbehörde FSKN); der Föderale Sicherheitsdienst (Schutz und sichere Kommunikation hochrangiger Staatsbediensteter, FSO); der Föderale Dienst für Finanzaufsicht (Finanzaufsichtsbehörde Rosfinmonitoring zur Bekämpfung von Geldwäsche und Finanzierung von Terrorismus); die Hauptabteilung für Spezialprogramme des Präsidenten (zuständig für Mobilmachung, Infrastruktur und Prozesse für die Überführung staatlicher Behörden in den Kriegszustand); und schließlich die Verwaltungsabteilung des Präsidenten (materielle Versorgung von Präsidialadministration und Regierungsapparat).

Dass sich nun die Staatliche Archivbehörde Rosarchiv zur Gruppe dieser Staatsorgane “mit Sternchen” hinzugesellt (das Sternchen kennzeichnet in Erlassen die Zugehörigkeit zur Präsidialhierarchie) spricht zumindest dafür, dass Archivmaterialen und Geschichtspolitik im Allgemeinen strategische Bedeutung zugesprochen wird. Auch dürfte es sich um keine ad hoc-Entscheidung gehandelt haben, sondern Teil einer breiter angelegten Umgestaltung der Exekutive sein. Ebenfalls am 4. April 2016 unterzeichnete Putin einen Erlass über die Nationalgarde, die aus Truppen und anderen Spezialeinheiten des Innenministeriums bestehen soll und dem Präsidenten direkt unterstellt ist. Gewissermaßen als “Ausgleich” für den Verlust wurden dem Innenministerium die Funktionen der nun aufgelösten Föderalen Migrationsbehörde (FMS) und die Drogenaufsicht (FSKN) überschrieben, die vorher jeweils direkt der Regierung (FMS) und dem Präsidenten (FSKN) unterstellt waren.

Insgesamt ist davon auszugehen, dass Rosarchiv über größere bürokratische Bedeutung und Selbstständigkeit gegenüber anderen Exekutivorgane verfügen wird als noch vorher unter dem Kulturministerium. Da Behörden in der Präsidialhierarchie auch zu den am finanziell bestversorgten Exekutivorganen gehören, könnte Rosarchiv auch in dieser Hinsicht profitieren.

Rosarchiv und Geheimhaltung

Angesichts des aktuellen politischen Klimas und der Legitimierungsfunktion von Geschichte stellt sich die Frage, wie sich die administrative Reform auf den Zugang zu Archivdokumenten auswirken wird.

Der Rosarchiv-Leiter Artizov ist diesbezüglich optimistisch, an den Regeln habe sich grundsätzlich ohnehin wenig geändert. Zudem seien in der Periode 2011 bis 2015 43257 bisher geheime Archivmaterialien freigegeben worden, der nächste Fünfjahresplan sehe gar 46000 Einheiten vor. Was diese Zahlen im Einzelnen zu bedeuten haben, bedarf einer genaueren Einschätzung von Historikern. Grundsätzlich ist hier aber Skepsis angebracht.

Erstens sind die dem Präsidenten direkt untergeordneten Exekutivorgane, vor allem kraft ihrer Funktionen im Militär- und Sicherheitsbereich, mit am Wenigsten transparent und für die Öffentlichkeit zugänglich. Warum hier bei Rosarchiv eine Ausnahme gemacht werden sollte, ist nicht ersichtlich, eher ist eine zunehmende “securitization” von Geschichte zu erwarten.

Zweitens lässt sich insgesamt in den letzten Jahren ein verstärkter Trend zur Geheimhaltung beobachten. Dies bezieht sich nicht nur auf Informationen, die strategische Interessen des Staates insgesamt betreffen, sondern auch auf Daten über Eigentums- und Beziehungsstrukturen der Elite, deren Geheimhaltung von diesen Akteuren als zentral für den Machterhalt angesehen werden. Ein Indikator hierfür sind als geheim klassifizierte Posten im Staatshaushalt, vor allem Militär- und Sicherheitsausgaben von Exekutivorganen, die dem Präsidenten untergeordnet sind.

Jahr	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015
%	9,83	11,33	11,80	10,33	11,92	10,01	10,46	12,25	12,15	13,9	16,7	20,0

Tabelle 1: Haushaltsjahr und Prozent geheimer Posten im Staatsbudget. Quelle: Gaidar-Institut für Wirtschaftspolitik.

 

Eine ähnliche Tendenz lässt sich bei russischen Exportgütern feststellen: 2015 wurden 16,4 Prozent des Gesamtexportwertes als geheim eingestuft und somit ein Höchstwert im Vergleich zu den Vorjahren erreicht, obwohl insgesamt der Exportwert in Dollar gerechnet drastisch zurückging. Im November 2015 wurde zudem bekannt, dass Russlands Eigentum im Ausland als geheim erklärt wurde und auch nach journalistischer Anfrage nicht publik gemacht wird, “aus Gründen der nationalen Sicherheit, insbesondere wegen unfreundlicher Politik einiger Länder”. Zudem brachte der Präsident Anfang April ein Änderungsgesetz in die Staatsduma ein, das die Liste der Themen einschränken wird, die verpflichtend bei Regierungssitzungen zu diskutieren sind. Da präsidentielle Gesetzesentwürfe in der aktuellen Legislaturperiode (fast) ausnahmslos die Duma passieren, ist davon auszugehen, dass die Öffentlichkeit deutlich weniger über zentrale wirtschaftspolitische Fragen wie Staatsanleihen und Privatisierung von Staatseigentum erfahren wird. Dementsprechend ist nicht auszuschließen, dass einzelne Themengebiete und Archivbestände unter gewissen Umständen als nationales Sicherheitsinteresse deklariert werden können.

Drittens wird zu beobachten sein, wie sich die sogenannte Ukraine-Krise auf Rosarchiv auswirken wird. Laut Rosarchiv-Direktor Artizov sind alle Archive der Krim und Sevastopol nach der Annexion in den Zuständigkeitsbereich der Agentur übergegangen. In der Ukraine sind wiederum seit den Entkommunisierungsgesetzen aus dem Jahr 2015 die KGB-Archive offen. Bis zum 21. Mai 2017 sollen der Ukrainische Sicherheitsdienst, das Innen- und Verteidigungsministerium und andere Sicherheitsbehörden relevante Dokumente aus den Jahren 1917 – 1991 an das Institut für Nationales Gedenken übergeben, welches eine umfassende Digitalisierung und open access im Internet plant. Die russische Kommission für den Schutz von Staatsgeheimnissen hingegen beschloss, dass aus Gründen der nationalen Sicherheit sowjetische KGB-Akten aus den Jahren 1917 – 1991 bis mindestens ins Jahr 2044 hinein unter Verschluss bleiben sollen.

Wie sich Rosarchiv in den nächsten Jahren entwickeln wird, bleibt abzuwarten. Insbesondere die administrative und finanzielle Aufwertung wie auch die (Re-)Definition von nationalen Sicherheitsinteressen in der Geschichtspolitik werden Faktoren sein, die darauf maßgeblichen Einfluss haben.

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