Gesetze wie heiße Piroggen – Geschichtspolitik und legislative Aktivität in der ukrainischen Rada

Kurzzusammenfassung:

Der vorliegende Text problematisiert legislative Aspekte ukrainischer Entkommunisierungsbestrebungen. Im Kontext der achten Legislaturperiode der Rada sind Schnelligkeit, hohe Abwesenheits- und Nichtabstimmungsquoten sowie eine Fünfparteienkoalition als typisch zu werten, während die höhere Fraktionsgeschlossenheit vom polarisierenden Charakter der Entkommunisierungsgesetze zeugt. Rechtsextreme und radikale Abgeordnete spielen im Abstimmungsprozess eine marginale Rolle, und die parlamentarische Mehrheit wird nicht von der Exekutive dominiert, allerdings wirkt sich das Abstimmungsverhalten im Fließbandmodus negativ auf die parlamentarische Tätigkeit aus.


Die vier umstrittenen Entkommunisierungsgesetze

Am 15. Mai 2015 unterzeichnete der ukrainische Präsident Petro Poroschenko vier Gesetze über die „Entkommunisierung“ (dekomunizacija), die am 09. April von der Rada verabschiedet wurden und das Verhältnis der Ukraine zum kommunistischen Sowjeterbe völlig neu definieren sollen. Mit der Veröffentlichung der Gesetze im Parlamentsblatt werden nun Normen rechtskräftig, die zumindest unter Akademikern wie auch teilweise in der breiteren Öffentlichkeit heftig diskutiert worden sind. Internationale Wissenschaftler und Experten hatten Poroschenko in einem offenen Brief aufgefordert zwei Gesetzesentwürfe (2538-1 und 2558) nicht zu unterzeichnen, da diese sonst „eine tiefgreifende Wirkung auf das Image und die Reputation der Ukraine in Europa und Nordamerika“ haben werden. Poroschenkos Kompromisslösung, alsbald ein Änderungsgesetz in die Rada einzubringen, wird diese Wirkung wohl nur geringfügig schmälern können, da die vorgesehenen Korrekturen nur eines der vier Gesetze (2538-1) betreffen.

Zahlreiche ukrainische und internationale Experten haben inzwischen die vier Gesetzesentwürfe seziert und einer ausgiebigen Kritik unterzogen. Deswegen seien hier nur einige wichtige Beiträge als Linksammlung zum Weiterlesen angeführt. Anna Veronika Wendland fasste Andriy Portnovs Videoblog in acht prägnanten Thesen zusammen. Die Plattformen der Charkiwer Menschenrechtsorganisation (khpg), Vox Ukraine und vor allem Krytyka sind als wichtige Analyse- und Diskussionsforen zu nennen. Auf khpg.org empfahl Volodymyr Javors’kyj ebenfalls dem Präsidenten die Entwürfe an die Rada zur Nachbesserung zurückzuweisen und Halya Coynash bemängelte die Politisierung von Geschichte und prophezeite den Gesetzen gar Verfahren beim Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte. Texte auf Vox Ukraine zeichnen sich durch eine vergleichende Perspektive aus: Kateryna Dronova führt Gesetze aus den USA, Deutschland sowie mittel- und osteuropäischen Staaten wie Ungarn, Polen oder der Republik Moldau an, während Oxana Shevel sich auf Resolutionen des Europarats, der OSZE und des Europäischen Parlaments konzentriert. Krytyka hat eine eigene Themenseite eingerichtet auf der unter anderem der Chefideologe und Leiter des ukrainischen Instituts für das nationale Gedenken Volodymyr Viatrovych vehement die Gesetze gegen Kritik verteidigt. David Marples antwortete und wies auf die umstrittene und kontroverse Rolle der OUN und UPA hin, die nicht einfach per Gesetz geregelt werden könne. Die in Europa nicht ganz unbekannten Volodymyr Kulyk und Mykola Rjabchuk stimmten zwar beide überein, dass die Gesetze schlampig geschrieben seien, warfen aber den Unterzeichnern des Offenen Briefes vor, die Notwendigkeit einer umfassenden Entkommunisierung der Ukraine zu verkennen.

Nach der Unterzeichnung der Gesetze durch Poroschenko befürchtete die OSZE insbesondere  eine Einschränkung der Meinungs- und Pressefreiheit, die bei konsequenter Implementierung zu befürchten sei.

Dieser kurze Abriss zeigt, dass die inhaltlichen Argumente in der Debatte weitgehend abgesteckt sind. Der vorliegende Beitrag setzt sich mit dem Abstimmungsverhalten der Rada auseinander, denn dieser prozessuale Aspekt legislativer Tätigkeit in der ukrainischen Geschichtspolitik blieb bisher weitgehend unbeachtet. Im oben genannten Offenen Brief urteilten die Unterzeichner darüber folgendermaßen:

„Wir sind ebenso beunruhigt von der Tatsache, dass die Gesetze ohne ernsthafte Debatte, ohne abweichende Stimmen verabschiedet wurden, wobei bei der Abstimmung eine große Anzahl von Abgeordneten abwesend war.“

Allerdings lässt sich das Abstimmungsverhalten der Rada-Fraktionen und -Abgeordneten über die vier Gesetze nur ausreichend verstehen, wenn dieses zumindest im Rahmen der achten Legislaturperiode des Parlaments kontextualisiert wird, welches sich nach den Wahlen am 26. Oktober 2014 bildete.

Hintergrund: Das Abstimmungsverhalten in der aktuellen Rada-Legislaturperiode 

Einen guten ersten Überblick bietet die Webseite des zivilgesellschaftlichen Netzwerks Opora, welches akribisch jede Abstimmung in der Rada verfolgt und der Öffentlichkeit aggregierte Daten zur Verfügung stellt (zu vergleichen ist Opora etwa mit Abgeordnetenwatch oder dem Bundestagsblog auf joyofdata).

In einer Analyse von Ende April prüft Opora 115 Gesetze, die zwischen dem 27.11.2014 und dem 20.04.2015 verabschiedet und dem Präsidenten zur Unterzeichnung vorgelegt wurden oder schon rechtskräftig waren. Das Fazit ist vernichtend, war doch eines der wichtigsten Bestreben der Maidan-Befürworter gewesen, sich möglichst umfassend von russländischen politischen Praktiken loszusagen. Dennoch konstatierte der Opora-Analyst Oleksandr Kljuzhev, dass die Rada quasi dem berüchtigten Diktum des ehemaligen Vorsitzenden der russischen Staatsduma, Boris Gryslov, folge, nach dem das Parlament „kein Ort für Diskussion“ sei. Kljuzhev führt aus:

„Die Mehrzahl der Gesetzesentwürfe wurde in der ersten Lesung verabschiedet, dabei wurde die parlamentarische Debatte im Kurzverfahren erledigt, für die Abgeordneten kam die Tagesordnung allzu oft überraschend. Zu wünschen übrig lässt die Praxis, wie die Gutachten der Parlamentsausschüsse zu den jeweiligen Entwürfen eingeholt werden, insbesondere wird dabei die Expertise von Wissenschaftlern, Spezialisten und Juristen ineffektiv eingesetzt.“

Hierbei ist anzumerken, dass eigentlich nach der Geschäftsordnung der Rada drei Lesungen die Regel, und nicht die Ausnahme sein sollten. Von den erwähnten 115 Gesetzen wurden 58% in der ersten und die restlichen 42% in der zweiten Lesung verabschiedet.

Zwar mag dies in einigen Fällen, in denen es um Kriegsmaßnahmen oder Schritte zur ökonomischen Stabilisierung geht, nachvollziehbar sein. Insgesamt ist dies jedoch problematisch, da so systematisch parlamentarische Filter und Qualitätsprüfung ausgeschaltet werden. Oft blieb nicht die Zeit für alternative Gesetzesvorschläge, Gutachten von den zuständigen Ausschüssen oder Expertenkommissionen oder für die detaillierte Debatte über einzelne Artikel der Entwürfe.

In den Politikwissenschaften wird die Geschwindigkeit, mit der Gesetze das Parlament durchlaufen, als „legislative velocity“ bezeichnet, bei der Bewertung besteht jedoch nur bedingt Einigkeit. Einerseits könnte kürzer auch gleichbedeutend mit effizienter sein, andererseits ist auch immer der Nachteil abzuwägen, der sich vor allem in einem Qualitätsverlust ausdrückt. In einer neueren Untersuchung über die russische Staatsduma stellt Paul Chaisty fest, dass eine Beschleunigung legislativer Tätigkeit mit einer Autokratisierung des gesamten russländischen politischen Systems einherging.

In der Ukraine ist die Tendenz bisher eine andere: Die Rada-Abgeordneten sind aktiver als der Präsident oder die Regierung, wenn es darum geht ein Gesetz einzubringen. Die Rada ist also deutlich weniger exekutiv dominiert als beispielsweise die Staatsduma. Der Nachteil, so Opora, besteht darin, dass die Flut an Gesetzesentwürfen nicht effizient mit anderen politischen Akteuren oder Stakeholdern abgestimmt ist, und der Gesetzgebungsprozess schlecht geplant ist und wiederum dazu führt, dass die juristische Qualität der Normen leidet.

Das Abstimmungsverhalten der Rada-Fraktionen im erwähnten Zeitraum zeigt eindeutig eine Koalition von fünf Fraktionen, die gemeinsam Gesetze durch die Rada bringen (Grafik 1). Narodnyj Front des Premierministers Arsenij Jacenjuk stimmt dabei am häufigsten gemeinsam mit Blok Petra Poroshenka (92%), der Radikalen Partei Oleg Ljashkos (90%), Bat’kivshhyna (75%) und Samopomich (66%) ab.

Grafik 1: Gemeinsame Abstimmung der Rada-Fraktionen (8. Legislaturperiode bis Ende April 2015). Zusammenstellung nach Opora.

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Die achte Rada besteht zu ca. 65% aus neugewählten Abgeordneten. Dennoch kann man sich über die Fraktionsbewegung der wiedergewählten Deputierten ein ungefähres Bild davon machen, wie die siebte (2012 gewählte) und achte Rada in Beziehung zueinander stehen.

Grafik 2: Frühere Fraktionen der Blok Petra Poroshenka – Parlamentarier. Etwa 78% wurden neu gewählt, ca. 5% stammen aus der ehemaligen Bat’kivshhyna-Fraktion, 15% aus Klitschkos UDAR. Eigene Darstellung.

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Grafik 3: Frühere Fraktionen der Narodnyj Front-Parlamentarier: Ca. 73% wurden neu ins Parlament, über 25% stammen aus der ehemaligen Bat’kivshhyna-Fraktion. Eigene Darstellung.

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Grafik 4: Frühere Fraktionen der Opozycijnyj blok-Parlamentarier. 55% wurden neu ins Parlament gewählt, 25% stammen aus der ehemaligen Fraktion der Partei der Regionen. Eigene Darstellung.

Grafik 4

Lohnenswert ist auch ein etwas genauerer Blick auf das Abstimmungsverhalten der Rada-Fraktionen. Hierzu muss erwähnt werden, dass das elektronische Registrierungssystem der Rada bei namentlichen Abstimmungen fünf Möglichkeiten aufführt. Neben den traditionellen Optionen – Ja, Nein, Enthaltung und abwesend – gibt es für die Abgeordneten noch die Variante, nicht abzustimmen. In diesem Fall ist der Volksvertreter zwar als anwesend beim Parlamentsvorsitzenden registriert, nimmt aber nicht an der Abstimmung teil. Aus Grafik 5 sind hier zwei Aspekte relevant: Erstens fällt auf, dass von Nein und Enthaltung sehr sparsam Gebrauch gemacht wird, vor allem stimmen der Oppositionsblock und die Fraktionslosen dagegen oder enthalten sich. Jedoch ist zweitens davon auszugehen, dass Abwesenheit und vor allem Nichtabstimmen die eigentlichen Neinstimmen sind. Dies ist sicherlich diskutabel, da Fernbleiben unterschiedlich bewertet werden kann, beispielsweise könnte die Abgeordnete anderen Geschäftsterminen nachgehen oder davon ausgehen, dass ohnehin eine sichere Mehrheit erreicht wird. Abwesenheit und Nichtabstimmen ist als solches von der Rada-Geschäftsordnung zugelassen, jedoch ist dieses zumindest als illegitim zu werten, da es klar dem Geiste der Satzung widerspricht und in diesem Ausmaß einer teilweisen Verweigerung der Abgeordnetenpflicht nahekommt.

Grafik 5: Abstimmungsverhalten der Fraktionen in den ersten hundert Tagen der 8. Legislaturperiode der Rada. Zusammenstellung nach Opora.

Grafik 5

Geschichtspolitik in der Rada: sechs Entkommunisierungsgesetze im Blick

Wenden wir uns nun nach dieser allgemeineren Einführung in das Abstimmungsverhalten der achten Legislaturperiode jenen umstrittenen Gesetzen zu, die die Geschichtspolitik im weitesten Sinne betreffen. Um noch weitere Vergleichspunkte zu bekommen, wurden für die nachfolgenden Überlegungen die vier Gesetze um zwei erweitert.

Übersicht der sechs analysierten Geschichtspolitik-Gesetze

Gesetze_Übersicht

Bemerkenswert ist auch hier, dass nur das Gesetz 1317 die zweite Lesung erreichte; hier nutzte Oleg Ljashkos Radikale Partei die Gelegenheit, um die Bestimmungen des Gesetzes noch einmal zu verschärfen.

Um die Fraktionsgeschlossenheit bei diesen sechs namentlichen Abstimmungen festzustellen, wurden in Anlehnung an den Rice-Index Werte für die Disziplin berechnet. In der Literatur finden sich hierbei unterschiedliche Positionen, wie Abwesenheit einzukalkulieren sei (der Rice-Index subtrahiert Nein-Stimmen von den Ja-Stimmen und teilt dies durch die Gesamtzahl der abgegebenen Stimmen in der Fraktion). Hier wurden Abwesenheit und Nichtabstimmen als Nein gewertet, eben weil dies so häufig vorkam, und als eigentliche Neinstimme interpretiert (siehe hierzu auch John Carey). Ein Wert von 100 meint absolute Geschlossenheit während 0 angibt, dass die Hälfte der Fraktionsmitglieder dafür und die andere Hälfte dagegen gestimmt hat.

Tabelle 1: Fraktionsdisziplin in der Geschichtspolitik. Eigene Zusammenstellung.

Tabelle1

*** Umsetzung der Werte in nominale Kategorien nach Kailitz (2008). Aufgrund der unterschiedlichen Bewertung von Nein-Stimmen/Abwesenheit sind die Werte allerdings nur bedingt vergleichbar.

Eine geringe Fraktionsgeschlossenheit muss hier nicht unbedingt schlecht heißen noch eine hohe gut. Grundsätzlich ist die Fraktionsgeschlossenheit in parlamentarischen Regierungssystemen höher als in präsidentiellen. Neuere Untersuchungen zeigen allerdings, dass auch im Präsidentialismus hohe Geschlossenheit erreicht werden bzw. dass die Varianz im Regierungstyp beträchtlich sein kann. Eine naheliegende Überlegung wäre also, dass die achte Rada tendenziell (noch) eher präsidentialistisch funktioniert. Allerdings ist das Regierungssystem nicht der einzige bestimmende Faktor, Wahlsystem und Institutionalisierung des Parteiensystems wirken sich ebenfalls auf die Fraktionsgeschlossenheit aus.

Die höchste Fraktionsgeschlossenheit weisen in der Geschichtspolitik Opozycijnyj blok und Vidrodzhennja auf, die – wenig überraschend – so gut wie geschlossen dagegen stimmten bzw. sich mit Abwesenheit und Nichtabstimmen dem Votum entzogen. Dies ist sicherlich auf die totale  ideologische Ablehnung der Entkommunisierung zurückzuführen. Die parlamentarischen Zugpferde, die die sechs Geschichtsgesetze durch die Rada brachten, waren vor allem Ljashkos Radikale Partei, Narodnyj Front, und in geringerem Maße Samopomich und Blok Petra Poroshenka. Der geringe Wert der Poroschenko-Partei mag etwas verwundern, tatsächlich waren Jacenjuks und Ljashkos Parteien die treibenden Kräfte.

Zum Vergleich seien hier noch einmal die Werte für die ersten 100 Tage angeführt. Hier wird klar, dass die sechs Entkommunisierungsgesetze deutlich polarisierender waren als der Durchschnitt in den ersten hundert Tagen, was wiederum zu einer deutlich größeren Fraktionsdisziplin führte.

Tabelle 2: Fraktionsdisziplin in den ersten 100 Tagen. Zusammenstellung nach Opora.

Tabelle 2

Drei fraktionsübergreifende Abstimmungskoalitionen in der Geschichtspolitik

Fraktionsübergreifend ergeben sich drei Abstimmungskoalitionen oder -muster (Grafik 6). Das erste Set (1) enthält dabei nur Abgeordnete, die durchweg mit Ja stimmten. Das zweite Set (2) enthält drei weitere Subsets, zu denen Abgeordnete gehören, die teilweise mit Ja und teilweise entweder nicht abgestimmt  haben oder abwesend waren oder aber nicht abgestimmt haben und abwesend waren. Das dritte Set (3) enthält wiederum drei Subsets, Abgeordnete waren entweder durchgängig abwesend, abwesend und stimmten nicht ab oder stimmten durchgehend nicht ab.

Grafik 6: Abstimmungsmuster in der Geschichtspolitik. Eigene Darstellung.

Grafik 6

Grafik 7: Abstimmungsmuster in der Geschichtspolitik mit Fraktionen. Eigene Darstellung.

Grafik 7

Das Muster (1) stellt dabei den harten Kern dar, der zuverlässig die Entkommunisierungsbestrebungen der Ukraine unterstützt. Im Muster (2) sind Abgeordnete zu finden, die die Initiative teilweise unterstützen, andererseits aber auch aufgrund von Abwesenheit und/oder Nichtabstimmen Wackelkandidaten sind. Strategisch gesehen ist dies die Gruppe, die am stärksten umworben werden muss, um die nötigen Mehrheiten zu erreichen. Set (3) umfasst Deputierte, die die Entkommunisierung konsequent ablehnen und/oder ihrer Abgeordnetenpflicht nur bedingt nachkommen.

Vielleicht als positiv hervorzuheben ist, dass extrem rechte oder radikale Kräfte im Abstimmungsprozess eine marginale Rolle spielten. Selbst bei einem sehr weiten Begriff von rechtsextrem und radikal kommt man auf maximal auf 18 Abgeordnete. Wären diese dominant, so wäre die Erwartung, dass diese alle in Muster (1) zu finden sind. Tatsächlich stimmten nur sechs der 18 durchgängig mit Ja (Illjenko, Korchyns’ka, Levchenko, Ljashko, Parubij, Shuhevych). Acht befinden sich im Set 2 (Chornovol, Lapin, Lin’ko, Mel’nychuk, Mosijchuk, Pashyns’kyj, Semenchenko, Tymchuk), und vier im Set 3 (Bereza, Bilec’kyj, Denysenko, Jarosh).

Zwar wurden zwei der Gesetzesentwürfe (2538-1, 2558) unter anderem von als extrem rechts bzw. radikal einzustufenden Abgeordneten eingebracht, wichtig ist jedoch zu beachten, dass die Gesetze von einer fraktionsübergreifenden Mehrheit getragen wurden.

Problematisch ist vielmehr, dass in der Geschichtspolitik sich Partikularinteressen, vor allem die des Instituts für Nationales Gedenken, durchsetzen konnten, die in einem ungenügend professionellen parlamentarischen Verfahren verabschiedet wurden. Viele Abgeordnete, so Opora, behandeln Gesetze wie heiße Piroggen, die sie so schnell wie möglich wieder aus den Händen haben wollen. Empfehlenswert wäre jedoch, wenn Gesetzesentwürfe, und nicht nur solche, die die Geschichtspolitik betreffen, erst einmal in mehreren Lesungen und Ausschusssitzungen „abkühlen“ würden, bevor sie den Abgeordneten zum endgültigen Votum in die Hände geraten.


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